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第八章 只有良法是不够的（第1页）

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第三部分

冲破阻碍

第八章只有良法是不够的

要实现国家的自由，务必积极创造制度结构。在这一制度结构中，市场经济得以运行和细化某些特定的权利、资格和责任。它们是经济活动的基石。

——威廉·罗伊（WilliamRoy）

《资本社会化：大型产业集团在美国的崛起》（SocializingCapital:TheRiseoftheLargeIndustrialCorporationinAmerica）

简述

“法治”（RuleofLaw）和“制度”（Institutions）的缺失是毒害贫困国家的一大祸患。传统智慧告诉我们，如果不能修正制度，这些国家就无从指望进步，而这里提到的制度修正，通常意味着采用西方的制度体系。“只要我们建好了这样或那样的制度，人们就会建立企业并且持续不断地发展下去。”为了这个目标，很多组织立志帮助贫困国家改善制度，并每年为此投入几十亿美元的资金。我们不得不说，这些加诸贫困国家的制度，其本意是好的。但是，为什么这么多“加诸”贫困国家的制度，最终会变成无用，甚至更糟糕的，变成腐败的制度？因为我们无法通过在原有的法律、体系和制度上强行覆盖一层新的法律、体系和制度来解决问题。高效的政府组织远不止规章制度那么简单。说到底，制度关乎的是文化。也就是一个地区之内的人们是如何解决问题，取得进步的。就其核心而论，制度反映的是人们最珍视什么。事实证明，这个核心只能是土生土长的，而在它生长的过程中，创新发挥着至关重要的作用。

***

1990年的春天，24位来自西方世界最顶尖的宪法学者、律师和法官齐聚捷克布拉格，吸引他们的是一次千载难逢的机会：帮助捷克共和国起草新宪法。在苏联轰然解体的几个月后，捷克斯洛伐克（以及实际上每一个苏联的成员国）纷纷开启了价值重新定义的过程。在一个后苏联的世界里，这些国家重新定义价值的方式是建立新的宪法。西方学者收到邀请，帮助引导这一过程，为之献计献策。他们争先恐后地聚集到布拉格。《纽约时报》如此形容这一盛况：没人能抵抗一次制宪会议的诱惑力。哈佛大学法学院（HarvardLawSchool）的劳伦斯·特赖布（LaurenceTribe）教授告诉《时代》周刊：“这是我第一次调课，以前就连最高法院开庭都无法让我调课。”

布拉格一时众星云集，这些法律界的巨星包括：劳埃德·卡特勒（LloydCutler），曾任吉米·卡特的总统顾问；查尔斯·马赛厄斯（CharlesMathiasJr.），前参议员；查尔斯·弗里德（CharlesFried），里根政府的司法部副部长；皮埃尔·特鲁多（PierreTrudeau），加拿大前总理；马丁·加布斯（MartinGarbus），当时美国最顶尖的人权律师之一。受邀者来自8个国家，在一个星期的时间里，他们就以何种方式制定宪法，在捷克和斯洛伐克之间分配权力，及其各种方式优缺点的比较等问题展开了讨论和争辩。那是一场令人激动的盛事，连续多天，无论在会议室里，还是在往返驻地会场的大巴车上，甚至在走廊里，大大小小的辩论随处可见。弗吉尼亚大学法学教授迪克·霍华德（DickHoward）风趣地形容：“对无法出席1787年那场会议的人来说，可不能再错过这次机会了（这里的‘1787年会议’指的是1787年美国制宪会议）。”

两年之后，按照这支宪法梦之队的建议，在最优秀的捷克斯洛伐克政治家和学者月复一月的辛勤努力下，新的宪法终于起草完毕并付诸实施了。这部宪法和很多其他积极因素一起，帮助捷克斯洛伐克和平地拆分为两个新的国家：捷克共和国、斯洛伐克共和国。

苏联成员国纷纷开启了类似的程序，包括罗马尼亚、匈牙利、前南斯拉夫、保加利亚等。西方的宪政学者抓住机会为这些新形成的民主国家充当引路人，帮助这些国家从一开始树立制度价值。良好的经济和政治制度能够保护财产权、民主多元主义、开放市场和消费者等。与之相反，糟糕的经济制度和政治制度保护的是寡头政治、权贵资本主义、裙带关系等，它们会造成司法失灵和猖獗的腐败。总的来说，贫困国家充满糟糕的制度，不堪重负，而富裕国家通常让良好制度通行无阻，至少也是让较好的制度做主。传统智慧告诉我们，一个国家想要战胜贫困问题，先要建立法治，修复制度。只有这样，才能谈得上繁荣问题。

然而，向健全制度迈进的过程往往在现实中表现得不尽如人意。从表面上看，健全的制度对创造经济繁荣极为重要，这是符合逻辑的。关于制度，诺贝尔奖得主道格拉斯·诺斯（DouglassNorth）给出的定义是“一个社会的游戏规则，或者更规范地说，它们是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约条件”。从这个角度来看，政府，或者极具影响力的非政府组织，也许应该顺理成章地把某些制度推向社会，为实现该社会的目标铺平道路。

那次制宪会议以来，前捷克斯洛伐克取得了相当大的进步。尽管如此，新宪法并没有像变戏法一样造出两个理想的国家来。各种程度的腐败依然在捷克共和国广泛地存在着。欧盟2014年发布的一份报告显示，超过23的企业认为，捷克的国家采购项目，无论是国家级还是地区级的项目，充满了腐败现象。这样的说法，并不代表捷克共和国是一个整体卑劣的国家，也不是说其是一个道德败坏的国家。它只是一个正在演进的国家，有着正在演进的制度。

充满未消费市场的国家最明显的一项特征是基础设施能力和制度能力的匮乏。哈佛商学院的塔伦·汉娜（TarunKhanna）教授和克雷沙·帕利普（KrishnaPalepu）教授称之为“制度缺失”。为此，经济发展领域一直高度重视在贫困国家创造良好的制度，并把它视为经济健康发展必不可少的前提条件。从2006年到2011年，在世界银行资助的项目中，共有价值超过500亿美元的部分与制度改革有关。通过外力推动制度建设的例子不胜枚举，从东欧国家为了获取外国援助而请西方律师改写法律，到英国倡议在肯尼亚部分地区推行私有财产权，以提高透明度和确定性，不一而足。然而，由于缺乏对当地社会的了解，未能认识这些社会长期以来的演变所立足的错综复杂的社会结构，这类制度多半未能带来预期的效率和透明度。更有甚者，有些制度在无意中带来了困惑，甚至沦为腐败的温床。

问题在于，一个社会的制度是该社会价值观念的反映，而不是创造者。所以，建立强有力的制度，建立真正能够塑造和保持一国价值观，并让这种价值观代代相传的制度，并没有那么容易，并不是“拿来，加水，搅拌”那么简单。

[1]捷克斯洛伐克想要革故鼎新，去除苏联时期积重难返的办事方式，这不是改写一部宪法就成轻松办到的。实际上，对后苏联时代出现的任何一个有希望的新民主政权来说，这都是行不通的办法。2018年1月，在罗马尼亚的布加勒斯特，5万多人冒着大风大雪走上街头游行，他们聚集在国会大厦前高喊“窃国大盗”，高举的标语牌上写着“Demisia”（罗马尼亚语，辞职）。引起这些群众抗议的是国家执法的缺失和腐败的蔓延。匈牙利的情况也没好到哪里去，2018年，匈牙利在透明国际（TransparencyInternational）清廉指数榜单上的名次下滑也说明了这一点。作为欧盟的成员国家，匈牙利在透明国际排行的下滑非常明显，甚至低于黑山共和国，而黑山这个面积不大的国家加入欧盟的请求曾经遭到了拒绝，因为欧盟认为它的腐败情况比较严重。安德莉亚·夏拉尔（AndreaShalal），路透社，2018年2月21日，https:.reuters.articleus-global-corruptionhungary-slides-deeper-downcorruption-index-watchdog-says-idUSKCN1G52E6。

原因何在？兰特·普利切特（LantPritchett）是哈佛大学肯尼迪政府学院的高级研究员，并长期担任世界银行的经济学家。普利切特认为，贫困国家“进口”制度基础（法院系统、治理模式、证券市场和银行治理在内的财政体系、执法体制等）的努力同一国制度和价值观的实际形成之间存在着根本性的错配。普利切特解释说，外行专家“倾向于把规则当作重点，因为那是他们比较擅长的工作。我们会邀请专家制定一些普遍适用的规则，但是仅限于此，在别的情况下邀请外部专家毫无意义。”以丹麦为例，该国关于医疗卫生的法律法规加在一起，可能有200页那么厚。然而，穷尽这200页的法条，也无法解释一名丹麦医生工作的动力是什么，更无法解释为什么丹麦把对国有医疗系统的资金支持当作第一要务。用普利切特的说法，它“是一个规范问题”。

普利切特说得很对。制度不是单凭好心就能放之四海而皆准的，即使把全世界的专家都请来也无济于事。制度不是铁板一块，它更像水无常形，它是随着环境的变化而不断变化和演进的。一个国家的制度通常是社会中的人民所秉持的文化和价值观念的反映，这里提到的价值观念，是决定当地人民如何解决问题，如何合作和共同生活的指导价值。即使为了促进一国经济的发展，想让某些制度有效地在当地发挥作用，也不能通过推行的方式，只能采用拉动的办法。

越来越多的证据表明，想在贫困国家创建和维持有效的体系，推行的办法是行不通的。有人估算，全球有70%成以上的改革项目“哑火”（MutedResults）了。实际上，一个社会的根本机制在于人们珍视什么，选择怎样的方式发展和进步，如果这一点没有改变，任何加诸其上的新制度都注定会失败。

[2]哈佛大学国际发展中心的助理教授马特·安德鲁斯（MattAndrews）在《卫报》发表的一篇文章强调了这一点。安德鲁斯写道：“每年有价值几十亿美元的发展资金注入制度改革项目中，表面目的是提高发展中国家的政府功能。然而，为这些改革提供资金的多边组织和双边组织事后的评估显示，通常情况下，这些改革的成效极为有限。这些改革带来的新法律未能实施，或者新预算未能得到执行，要么是新部门、新机构人员或者资金不足等。简而言之，新的形式或许出现了，但这些新的形式往往缺乏功能性：所见非所得。”

马特·安德鲁斯（MattAndrews），《发展中地区的制度改革为何失效？》（Whyinstitutionalreformsinthedevelopingworldarentworking?），《卫报》，2013年3月8日，https:.theguardian.global-development-professionals-network2013mar08institutional-reform-international-development。

如何做到不解决问题

世界银行近期发表了一篇名为“如何（不）解决重要问题？”[How（not）tofixproblemsthatmatter]的报告。在这份报告中，发展问题专家凯特·布里吉斯（KateBridges）和迈克尔·沃尔科克（MichaelWoolcock）详尽论述了这一现象。该报告以马拉维为例，概要描述了过去几十年的一些情况，其中最主要的重点是马拉维的制度改革：过去几十年间，马拉维以制度改革为目标的项目多达171个，远远超过了经济发展领域其他四个方面项目的总和，即工业与贸易、农林渔、医疗与社会服务、教育。这四方面的项目总数不过151个。这一现象本身也许不是问题。然而，该报告接下来指出：制度改革项目多以失败告终，人们非但没有引以为戒，反而一次又一次地老调重弹，结果自然是一次又一次失败。

布里吉斯和沃尔科克指出，造成这一现象的部分原因在于，人们通常不去全盘研究和理解问题的整体复杂性。因此未能做到“改变现状”。例如，马拉维新成立的反贪局基本是“对国情截然不同的其他国家的组织结构及法律法规的整体照搬（说得详细些，是对中国、中国香港和博茨瓦纳制度的生搬硬套）”。因为把重点放在采用在其他国家和地区行之有效的“最佳实践”上，所以经常失于对具体地区环境复杂性的具体理解。因此，人们会采用一种邯郸学步式的奇怪标准来衡量成功，那就是新建制度与被模仿的制度之间是否相似，而不是新制度能否解决实际问题。

[3]布里吉斯和沃尔科克指出，在他们分析过的所有项目中，92%的项目是监管性的（例如注重加强法律和监管主体的活动）；3%是规范性的（例如尝试理解文化惯例和专业规范的活动），另有5%是文化认知性质的（例如以符合国际标准为目标的教育或者咨询活动）。他们的分析表明，过分监管性的解决方案，一旦缺乏对实施目标所在环境的文化认知和规范的充分理解，往往会造成问题。

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