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第二十一章 粮食安全的战略与对策（第1页）

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第二十一章粮食安全的战略与对策

2020年4月17日，中央政治局明确指出“保粮食能源安全”，这是自从1998年宣布农业进入新阶段22年来，中央再次强调粮食安全问题。2019年，我国人均生产粮食474千克，自2017年以来进口粮油相当于9亿亩耕地的产量，大豆、油料对外依存度分别为85%和70%，保障粮食安全需要新的战略与对策。

一、中国粮食安全的形势与任务

当前，我国粮食安全面临的形势是：保障吃饱没有问题，一旦国际粮食供应链短期断裂或出现重大危机，而要吃好则面临饲料粮紧张等问题，同时可能会引发粮价上涨，低收入人群面临粮食安全问题。与人均粮食占有量在400千克以下时比较，我国粮食安全面临的形势与任务已经发生了根本性变化。

（一）中国粮食安全出现三个实质转变

粮食安全的成绩要讲足。新中国成立70多年来，我国农业取得了举世瞩目的成就，实现了“四个告别历史”：彻底告别持续数千年受饥饿困扰的历史，彻底告别了持续数千年农民“交皇粮”的历史，基本告别了持续数千年“二牛抬杠”的历史，即将彻底告别存在“绝对贫困人口”的历史。这不仅是中华民族千年发展史上的里程碑，也必将载入人类发展的史册。14亿人口的大国，街头罕见讨饭的人，这是过去想都不敢想的事情，谁说不是中国奇迹？

粮食安全的问题要讲透。我国粮食安全现状是：“低水平、高难度、紧平衡、弱安全”，吃饱没问题、吃好需进口，平时没问题、战时有危险。粮食安全仍然面临许多难题：进口粮食数量大，粮食需求刚性增长，耕地面积持续下降，提高粮食单产难度加大，粮食价格明显偏高，种粮规模效益低，年轻农民不愿种粮，居民不愿意储粮，粮食安全外部环境恶化，等等。我国粮食安全的形势出现了三个实质性转变。

一是“吃饱”问题已转为“吃好”问题。吃饱问题解决之后，吃好成为主要矛盾，吃粮不足已经转化为吃肉不足、肉价不稳的问题。由于人民生活水平提升对粮食的刚性需求，未来我国粮食安全不仅要保障口粮安全，还要保障饲料粮、工业用粮等“大粮食”的安全。吃饱没问题。国务院新闻办公室2019年10月14日发布《中国的粮食安全》白皮书明确指出“谷物供应基本自给”，2019年，我国人均粮食占有量474千克，超过联合国粮农组织提出的人均400千克安全线，口粮自给率98%，吃饱没有问题。吃好需进口。我国粮食自给率为86%，低于国际粮农组织提出的粮食自给率95%的安全线。自2017年以来，进口大豆等农产品相当于9亿亩耕地生产的粮食，粮食隐性自给率仅为70%。我国人均肉类占有量为46千克，仅为发达国家100千克的一半。要想真正达到吃好的标准，我国粮食总量还需要再增长20%~40%。

二是“产量安全”已转为“进口安全”。我国粮食产量16年连增不等于粮食安全，因为粮食进口量也在持续增加。粮食供需基本平衡是新的粮食安全的标志。未来我国的粮食安全，不仅要保障粮食产量安全、储备安全，还必须保障粮食进口安全，确保买得到、买得起、运得回。粮食进口安全，才是总体安全。

三是“自然因素安全”已转为“人为因素安全”。我国粮食对外依存度高，受国际环境影响已经不可避免。和平时期的粮食安全不代表“危机时期”的粮食安全，未来的粮食安全不仅要应对“自然因素”的不确定性，还必须具有应对“人为因素”不确定性的实力。在当前新冠肺炎疫情的冲击下，特别是在美国疯狂遏制、粮食出口国家限制粮食出口等情况下，应对“人为因素”对粮食安全的影响，已经成为我国新时期保障粮食安全的重大战略问题。

（二）应对粮食战需底线思维、高线防备

新冠肺炎疫情是自然灾害，而美国疯狂遏制我国的人为性的次生灾害产生的破坏力可能大于自然灾害，我国粮食安全风险陡增。一是大豆对外依存度达85%左右。我国大豆进口占大豆国际贸易量60%左右，从美国、巴西进口的大豆占大豆总进口量的84%左右，进口数量偏大，进口国过于集中，市场风险大。二是疫后美国遏制我国已经没有底线，可以破坏任何两国协议或国际公约。中美贸易摩擦已演变成综合国力鏖战，“粮食战”可能成为美国遏制我国的又一手段，我国粮食安全面临极其复杂的国际环境。“我国保障粮食安全的底线就是竞争对手无底线”，需要底线思维、高线防备，确定新的粮食安全战略与对策。我们写本书的目的是起抛砖引玉的作用，引起更多的有识之士、专家学者对粮食安全有足够的重视，群策群力，探索新时期保障粮食安全的战略与对策。

二、粮食安全的战略目标

2019年10月14日，国务院新闻办公室发布的《中国的粮食安全》白皮书明确指出：“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，提出了‘确保谷物基本自给、口粮绝对安全’的新粮食安全观，确立了以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，走出了一条中国特色粮食安全之路”。落实新的粮食安全观与粮食安全战略，需要根据新冠肺炎疫情之后世界格局的变化，特别是中美竞争格局的变化，进一步细化粮食安全的总体目标，强化粮食安全战略与措施，确保在任何情况下，我国能够兜住粮食安全的底线，把饭碗端在自己手中。根据我国新的粮食安全观，我们对落实粮食安全的战略目标与具体指标做了研究与探索。

（一）粮食安全的总体目标

我们研究认为，根据未来社会主义现代化国家建设的总体要求，进一步明确未来粮食安全的战略目标与对策，已成为当务之急。我国粮食安全的总体目标是：确保“谷物基本自给、口粮绝对自给”，平时保障吃好、战时确保吃饱。我们需要建立高效、稳定、强大的粮食安全体系，不断强化国际先进、符合国情的粮食生产体系、加工储备体系、流通保障体系、创新体系、政策体系和国际合作六大体系，使农业科技再次进入世界先进水平，加速农业大国向农业强国的根本性转变。

我们应通过“增产、节流、进口”三个途径，采取“要粮于技、藏粮于地、生粮于海、存粮于山、生粮于改、储粮于友、节粮于用、稳粮于共同体”八项对策，力争到2030年粮食单产提高15%~20%，总产达到7.5亿~8亿吨，人均粮食占有量达到550千克左右，力争建立多元、长期、稳定的海外粮食生产基地或供应链，人均进口粮食70千克左右。

谷物基本自给、口粮绝对自给、饲料适量进口。我们应落实“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新的粮食安全观，确保水稻、小麦等口粮完全自给、绝对安全，玉米、小麦等谷物基本自给，同时保障口粮自给率98%以上、谷物自给率90%以上、粮食自给率85%以上、粮食隐性自给率70%以上，适当进口饲料粮。

平时保障吃好、战时确保吃饱。平时，我们应适度进口，保障能够吃好，不断提高人民膳食水平。危机时期，当粮食进口受阻时，我们应迅速挖掘粮食生产潜力，对生产成本高的作物保持产能、藏粮于地、藏粮于技、适度进口，保障口粮绝对安全。

（二）粮食安全的具体指标

从我国人民生活水平提高、人口增加对粮食需求刚性增长的现实出发，考虑技术可靠性、经济可行性、生态承载力、社会可及性以及国际环境变化等因素，到2030年，保障粮食安全的主要指标如下。

第一，粮食总产达到7.5亿~8亿吨。到2030年，新增1.0亿~1.4亿吨粮食的生产能力，保障口粮自给率98%以上、谷物自给率90%以上、粮食自给率85%以上、粮食隐性自给率70%以上，人均占有粮550千克左右。

第二，粮食种植面积保持18亿亩以上。实行最严格的耕地保护政策、扩大基本农田保护面积、开展土地整治、提高荒地利用率“四管齐下”，在城镇化快速发展的前提下，稳定粮食耕地面积；推进新一轮农业经济体制改革，提高种粮规模效益，恢复复种指数5个百分点，恢复粮食播种面积1亿亩左右。

第三，粮食单产提高15%以上。大力发展杂交育种、转基因、基因编辑等第二代、第三代育种技术，使水稻、小麦、玉米、大豆等主要农作物品种五年更换一代，每更换一次提高单产8%左右；推进农业规模化、标准化、信息化、生态化“新四化”，加速农业高质量发展，促进农业大国向农业强国的根本性转变。

第四，建好10亿亩稳定的海外粮食供应链。通过建立多元、长期、稳定的海外粮食生产基地或供应链，储粮于友；建立10亿亩耕地的供应链，或确保进口1亿吨粮食的稳定来源，人均进口粮食控制在70千克左右。

第五，人均粮食消费量控制在650千克以下。推广科学、健康的膳食习惯，完善不同人群的膳食标准，科学用粮、营养充足、减少肥胖、促进健康。防止肉类等动物产品过快增长，力争把人均粮食总消费控制在650千克以下，达到发达国家中等偏低水平；大力推进“科学用粮节粮行动”，推进以“五个一点”为主的科学用粮节粮行动，“收获多一点、储藏省一点、加工省一点、饲料省一点、餐桌省一点”，节约粮食5%左右。

第六，粮食储备能力达到7亿吨左右。力争使安全储粮能力持续增强，总体达到世界先进水平；在保持、加强政府标准粮食仓房仓容6.7亿吨的基础上，调动企业、居民等社会力量存粮的积极性；同时，通过增加肉类、油料储备量，构建多元化、稳定、宏大的粮食储备体系。

第七，大豆对外依存度降至55%左右。启动“进口大豆替代计划”。改良大豆品种，恢复大豆种植面积，利用休耕土地、非粮用地种植1亿亩藜麦，利用10亿亩草山草坡、30亿亩草原种植豆科牧草，力争使大豆进口量减少13左右。

三、保障粮食安全的战略

为了切实贯彻落实《中国的粮食安全》白皮书提出的“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，我们研究认为，我国需要特别加强四个战略重点。

（一）实施粮食科技创新战略

实施粮食科技创新战略，大力推进第二次绿色革命，使粮食科技达到世界领先水平，是保障粮食安全的战略选择。在推进以杂交育种技术为代表的第一次绿色革命，以转基因技术为代表的第二次绿色革命的同时，我们应大力推进以基因编辑、人造蛋白、大厦农业等为代表的新一代农业技术，使农作物、畜禽育种进入新阶段，全面推广精耕细作的种植技术体系，提高农业生产要素综合效率，推进农业信息化、智能化水平，使我国农业科技再次进入国际先进行列，大幅度提高农业质量与效率，奠定农业强国的科技基础。

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