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第十三章 都市圈化 城镇化2 0的挑战与机遇（第1页）

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第十三章都市圈化城镇化2.0的挑战与机遇

张颖卓贤注释标题张颖为中国人民大学应用经济学院博士生，卓贤为国务院发展研究中心发展部研究员。本章研究得到国家自然科学基金项目“金融干预下的城镇化：机制、影响与对策”（项目批准号：71573063）的资助。

要点透视

?城乡人口流动不再是中国城镇化的第一动力，城镇化已经进入以核心大城市边界扩张为主要形态的“都市圈化”阶段。

?都市圈是城镇化中后期的重要空间载体，我们通过对城市网络间人口往来的量化，识别出中国大陆的28个都市圈。

?我国人口向都市圈集聚的速度有所加快，但仍慢于经济集聚的速度；都市圈化率的水平仍然较低，人口进一步向都市圈集聚的潜力巨大。

?都市圈化既是解决大城市病、激活中小城市活力的有效发展路径，也是中等收入群体倍增的现实空间路径。

2019年城镇化进程回顾与未来十年展望

我国城镇化进入标志性新阶段。2019年末，我国城镇常住人口8.48亿人，比2018年增加了1706万人，常住人口城镇化率达到60.60%，比2018年提高了1.02个百分点。常住人口城镇化率超过60%，意味着我国城镇化迈过新台阶，进入城市文明占较大主导地位的社会发展新阶段。分区域看，东部、中部、西部和东北地区常住人口城镇化率分别比上年末提高0.72、1.20、1.16和0.47个百分点，呈现中西部快于东部和东北地区的态势，区域间城镇化水平差异进一步缩小。

城镇化和工业化发展基本保持同步。2019年，我国城镇就业人员4.42亿人，占全国就业人员比重为57.1%，比上年末上升1.1个百分点，非农就业人口比重比城镇化率低3.5个百分点。全年城镇新增就业1352万人，比上年少增9万人，但明显高出年初提出的1100万人的预期目标，已经连续7年保持在1300万人以上。全国农民工总量达到2.91亿人，比上年增长0.8%，增长继续放缓。其中，外出农民工17425万人，增长0.9%；本地农民工11652万人，增长0.7%。

户籍人口城镇化略慢于常住人口城镇化。2019年，我国继续推进农业转移人口市民化和1亿非户籍人口在城市落户，推动常住人口享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务和社会保障。随着中小城市和小城镇取消落户限制等一系列政策的实施，人户分离人口和流动人口比上年末分别减少613万人和515万人，户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点，略慢于常住人口城镇化率的提升速度。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，到2020年末，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右。这意味着2020年户籍人口城镇化率的提升速度要比常住人口城镇化率快0.5个百分点才能实现。

城镇化率已不能反映当前城镇化动力机制的新特征。根据Logistic模型的推算，未来十年我国城镇化将逐步进入中速推进期，城镇化率将保持年均提升0.8个百分点的速度，在2029年达到69%左右。然而，由于未来十年城镇化的动力机制将发生以下三方面重要变化，“城镇化率”指标不能很好地反映中国城镇化的新特征，过去和今后城镇化率指标的定义虽然一样，但代表的含义已经不具可比性。

第一，城乡人口流动不再是城镇化的第一动力。从统计局2018年公布的数据看，城镇人口增长的第一大动力由城乡人口转移转变为行政区划调整。这种变化并不是数字游戏，而是反映了大城市周边乡村产业的工业化和基础设施的城乡融合，意味着城镇化已经进入以核心大城市边界扩张为主要形态的“都市圈化”阶段，即“城镇化2.0”时代。

第二，城城之间人口流动的规模加大。近年来，人口继续向广州、深圳以及二线城市集聚。虽然城城之间的人口流动并不会反映到城镇化率的变动中，但城城人口流动对我国经济效率的提升作用并不亚于城乡人口流动。由于城城流动人口多为人力资本较高的群体，人口从低效率城市转向高效率城市，其产生的结构转化效应甚至可能会超过城乡流动。

第三，城市之间的日常人口流动愈发重要。每天中国各城市之间有逾1000万人跨城出行，每个中国人平均每年发生三次城城之间流动。日常人口流动具有重要的经济社会价值，其行为背后是贸易往来、资金流动、技术交易等资源优化配置过程，而这一行为也非目前的城镇化率所能捕捉。

都市圈化是中国城镇化进程中的新阶段

如上文所述，中国城镇化日益表现出城市部分功能向周边区域扩展、城城人口流动规模扩大、城市间日常人口流动加快等新特征。在这种背景下，继续单纯从城乡人口迁徙的视角观察中国的城镇化，已经不能很好地反映城镇化进程中要素集聚的新趋势，需要用新的空间视角来反映我国城镇化的新特征。这一新的空间视角就是“都市圈化”。

都市圈是城镇化中后期的重要空间载体。当一个国家的城镇化率超过60%，人口集聚的规律往往会导致“大城市病”和“中小城市衰败”这两种现象并存。都市圈化是解决大城市病、激活中小城市活力的有效发展路径。在政府城市规划和市场主导配置的共同作用下，都市圈化会推动一国区域格局向“大分散、小集中”的模式演进。发展城市功能分散化、产业分工协作一体化、交通往来便利化、公共服务均衡化的都市圈，行政边界就不再构成对资源配置的硬约束，进而会促成区域间合理分工和要素有效组合，形成核心大城市与周边中小城市共生发展、有机联动的空间形态。

关于都市圈范围，国内外基本上是从中心城市、外围地区、中心城市和外围地区之间的功能联系这三个方面界定，划分依据多为地理距离、时间距离、空间联系和通勤情况等。按2019年2月国家发展改革委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈是“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。本章采用以下两个步骤识别出我国的都市圈。

第一，确定潜在的核心城市。核心城市是都市圈存在的先决条件。都市圈必须有一个经济功能强大的核心城市作为发展引擎，核心城市具备辐射带动周边中小城市一体化发展的能力。为此，我们选取中国大陆4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市及苏州市为都市圈的潜在核心城市。

第二，确定都市圈的城市网络范围。在空间形态上，都市圈是一个核心城市与周边中小城市形成的城市网络，劳动力、资金、技术乃至公共服务等在城市间流动、重组和配置，表现为高效的交通通勤网络、资金配置网络、生产分工网络和公共服务网络。为了判断一个中小城市是否融入了都市圈的城市网络，我们设定了如下量化标准：都市圈的非核心城市与核心城市每日平均双向流动人口规模在3万人以上，或非核心城市与核心城市每日平均双向流动人口占前者常住人口比重的0.5%以上。

依据以上划分方法，我们识别出中国大陆的28个都市圈。由于大连、青岛、济南、南昌、海口、拉萨、西宁、银川和乌鲁木齐9个城市对周边城市的带动作用不足，其周边未能有一个城市符合上述第二个条件，所以未能发展出都市圈。识别出的28个都市圈可以分为三大类：一是三个跨省连片都市圈，包括京津冀都市圈、上海都市圈和成渝都市圈，它们总共包含9个独立的小都市圈；二是两个省内双核都市圈，包括广深都市圈和福厦都市圈，它们总共包含4个独立的小都市圈；三是15个省内单核都市圈，包括郑州都市圈、合肥都市圈、武汉都市圈、长沙都市圈、西安都市圈、兰州都市圈、沈阳都市圈等（见表13.1）。

表13.128个都市圈及其组成城市

资料来源：笔者计算。

近年来中国都市圈化的新进展

在中国城镇化进入都市圈化阶段后，城镇化率这一指标的变动已经不能很好地反映城镇化的趋势和结构特征。为此我们通过四个新视角来观察当前都市圈化的进展。

人口向都市圈集聚的速度有所加快，但仍慢于经济集聚的速度

全国人口向都市圈集聚的速度有所加快。2018年，全国20个都市圈常住人口总规模为6.03亿人，比2015年增长2.36%，占全国人口比重的43.2%，较2015年提高0.36个百分点。近三年都市圈人口年均增长464万人，比2010—2015年每年多增55万人，人口流向都市圈的速度略有加快。从各都市圈人口在其所在省份总人口的比重看，西安、福厦、成渝、京津冀、广深、武汉和长春都市圈集聚了省内一半以上人口，尤其是西安和福厦都市圈的人口集中度超过七成（图13.1）。

图13.1都市圈常住人口年均增长率与集中度

资料来源：笔者计算并绘制。

广深都市圈的人口集聚力最强。2015—2018年，广深都市圈的常住人口增长了429万人，对全国都市圈新增人口的贡献率超过三成（30.9%）；上海都市圈和成渝都市圈分别新增155万和145万常住人口，贡献率分别为11.1%和10.4%；长沙都市圈、福厦都市圈和郑州都市圈也成为近年来重要的人口集聚地。京津冀都市圈新增人口贡献率在2010—2015年达到28.7%，位列各都市圈的榜首，但2015—2018年常住人口年均增长率比2010—2015年低1.38个百分点，对全国都市圈人口的贡献率下降到5.2%，排名也降为第七位。相比其他都市圈，东北地区三个都市圈的人口出现绝对下降，沈阳都市圈、哈尔滨都市圈和长春都市圈同期流失的人口，分别达到8.8万人、19.2万人和25.0万人（表13.2）。

表13.22015—2018年都市圈的相关指标

注：表中以都市圈常住人口增量由多到少排名。

资料来源：笔者计算并整理。

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